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Decadenza dalla concessione demaniale, condono e riedizione del potere amministrativo

Con l’ordinanza 24 maggio 2021, n. 2794, il Consiglio di Stato, sez. V, afferma importanti principi in materia di condono e decadenza dalla concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo.

Nel caso deciso, la società ricorrente, già dichiarata decaduta dalla concessione demaniale marittima affidatale dal Comune di Pomezia, era ricorsa al TAR Lazio, avverso il provvedimento di decadenza.

Il TAR aveva respinto il ricorso ed il Consiglio di Stato aveva sospeso gli effetti esecutivi della sentenza di primo grado.

Medio tempore, la ricorrente aveva anche presentato istanza ex art. 100, commi 5 e 7, d.-l. 14 agosto 2020, n. 104, conv. dalla l. 13 ottobre 2020, n. 126, per la definizione del contenzioso pendente, mediante il pagamento in un’unica soluzione della somma pari al 30% di varie annualità di canone demaniale non pagato.

Il Comune aveva accolto parzialmente l’istanza “con effetti limitati unicamente al canone dovuto per le annualità 2009, 2013, 2014, 2015, 2017 e 2018, relativamente alle sole voci di canone dovute per le sole pertinenze demaniali”.

Ritenendo che l’accoglimento parziale fosse illegittimo per contrasto con l’art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241 (per aver reiterato gli effetti del provvedimento decadenziale in contrasto con il giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza del Consiglio di Stato), la ricorrente aveva incardinato ricorso per ottemperanza di detta ordinanza cautelare.

Il condono è un nuovo procedimento. Come non manca di segnalare il Consiglio di Stato, l’istanza di condono “ha dato avvio ad un nuovo procedimento amministrativo in conformità all’art. 100, comma 7, d.-l. n. 104 del 2020 per la definizione in via stragiudiziale del contenzioso pendente”.

Questo basta a rilevare che la decisione sulla domanda di condono – che può anche portare ad una nuova decadenza, in caso di suo respingimento, anche parziale – è un nuovo provvedimento, innescato all’esito di una nuova fase istruttoria e valutativa posta in essere dalla p.a..

Di conseguenza, non può trovare accoglimento la domanda di ottemperanza avanzata dalla ricorrente, siccome gli effetti della suddetta ordinanza cautelare emessa dal Consiglio di Stato rimangono limitati alla specifica funzione e fase processuale, non si estendono alla riedizione del potere amministrativo.

Commento. L’ordinanza in commento è decisamente corretta dal punto di vista concettuale, ma lascia aperti alcuni dubbi.

In primo luogo, nel pronunciamento del Consiglio di Stato si fa riferimento ad un parallelo ricorso dinanzi al TAR Lazio, nuovamente innescato dalla ricorrente, avverso il medesimo provvedimento di parziale accoglimento della domanda di condono.

Si avanzano dubbi in ordine alla giustiziabilità del provvedimento reiettivo dinanzi al giudice amministrativo; il Comune, nel decidere in ordine al “condono demaniale”, non esercita alcuna discrezionalità (in questo senso, alcuni pronunciamenti del TAR Lazio, dubitativi in ordine alla possibilità di adire il GA in materia).

In secondo luogo, ancora una volta non viene effettuata alcuna valutazione in ordine alla compatibilità del “condono demaniale” con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (direttiva Bolkestein), nella misura in cui una norma clemenziale quale l’art. 100 anzidetto consente ai vecchi concessionari di accedere all’estensione temporale delle concessioni, senza previamente sottoporsi ad un idoneo procedimento selettivo.

In ultimo, va rilevato come il Consiglio di Stato accenni – ma non prenda posizione, sul punto – in ordine alla formulazione dell’art. 100 prima della sua conversione in legge ed in ordine alla norma come convertita.

La formulazione della norma attualmente applicabile è, infatti, decisamente impeditiva della condonabilità di tutte le poste dovute dai concessionari richiedenti.

L’art. 100 convertito, infatti, fa espresso riferimento all’articolo  “03, comma 1, lettera b), numero 2.1), del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494”.

Ma la norma in esame (numero 2.1) fa riferimento solo ed esclusivamente al pagamento dei canoni pertinenziali (quelli relativi alle pertinenze demaniali, non alle aree demaniali); di conseguenza, non tutti i debiti dei concessionari possono essere condonati, ma solo quelli che riguardano le pertinenze demaniali.

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Il TAR Lazio si pronuncia sul “condono demaniale”

Con l’ordinanza cautelare n. 2122 del 9 aprile 2021, il TAR Lazio, sez. II bis, ha analizzato il caso di una istanza di definizione del contenzioso di cui all’art. 100 del D.L. 14 agosto 2020 n. 104.

L’istituto giuridico introdotto dall’art. 100 del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito con significative modificazioni dalla L. 13 ottobre 2020, n. 126, è normalmente definito come “condono demaniale” e consisteva in una modalità di estinzione delle procedure coattive di recupero dei canoni demaniali non versati dai titolari di concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo.

Dal punto di vista contenutistico, l’art. 100 del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, al comma 5, aveva anche disposto una sospensione ex lege, fino al 15 dicembre 2020, dei procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del medesimo decreto, afferenti:

  1. al recupero dei canoni demaniali non pagati dai concessionari;
  2. alla riscossione coattiva dei canoni non pagati;
  3. alla decadenza dalla concessione per il mancato versamento dei canoni.

Tutte queste situazioni potevano essere definite bonariamente, previa domanda di condono, mediante versamento di una rata unica, pari al trenta percento dell’importo dovuto, o di diverse rate, da corrispondere in massimo sei anni, per un importo pari al sessanta percento del dovuto, come per legge.

Le altre limitazioni al condono.

Il provvedimento normativo in questione trovava applicazione con riguardo ad una vasta gamma di situazioni patologiche facenti capo all’evasione dei canoni demaniali da parte dei concessionari.

Tuttavia il “condono demaniale” (e la connessa sospensione dei procedimenti e dei provvedimenti di recupero e di decadenza) non riguardava affatto tutti i possibili casi di decadenza dalla concessione demaniale.

In primo luogo, solo ed esclusivamente i provvedimenti ed i procedimenti afferenti alla “conduzione delle pertinenze demaniali, laddove i procedimenti  o i provvedimenti siano connessi all’applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni di cui all’articolo 03, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400” erano oggetto di considerazione da parte del Legislatore, non anche i procedimenti afferenti ai “canoni tabellari”.

In secondo luogo, erano previste altre ipotesi di inapplicabilità della normativa sul condono.

Il comma 6 dell’art. 100, infatti, ha previsto che: “le disposizioni di cui ai commi 5, 7, 8, 9 e 10 non si applicano quando siano in corso procedimenti penali inerenti alla concessione nonché quando il concessionario o chi detiene il bene siano sottoposti a procedimenti di prevenzione, a misure interdittive antimafia o alle procedure di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159”.

La norma in questione fa diretto ed inequivoco riferimento alla pendenza di “procedimenti penali”, indipendentemente dallo stato in cui si trovano; non rileva, quindi, la loro definizione.

La regola del caso.

Nel caso di specie, il Comune resistente aveva rigettato sia l’istanza di definizione ai sensi dell’art. 100 d.l. n. 104/2020, sia la richiesta di proroga della concessione dichiarata decaduta ed aveva anche adottato un bando per l’affidamento della concessione demaniale in parola.

Secondo il TAR Lazio, è corretta, da parte dell’amministrazione, l’applicazione del comma 6 dell’art. 100, che esclude l’applicazione delle possibilità di definizione agevolata e degli altri benefici in materia di concessioni demaniali “quando siano in corso procedimenti penali inerenti la concessione”.

Niente condono, dunque, per i soggetti che, prima dell’entrata in vigore della normativa anzidetta, erano già sottoposti a procedimento penale, indipendentemente dallo stato in cui questo si trovava.

L’ordinanza appare, sul punto, ben motivata, tenendo conto del fatto che le norme sui condoni – in generale – sono da considerarsi come “eccezionali” e di stretta interpretazione. Di conseguenza, se è vero che esse consentono di ricomporre situazioni conflittuali, è anche vero che devono trovare applicazione solo ed unicamente in presenza dei presupposti di legge.