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Come cambia l’occupazione di suolo pubblico a Roma

In base alla la legge 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 816, i Comuni, a decorrere dal 2021, devono istituire il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, denominato “canone”, in sostituzione della TOSAP, del COSAP, dell’imposta sulla pubblicità, del canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari e del canone di cui all’art. 27, commi 7 e 8, del Codice della Strada.

Presupposti di imposta del nuovo canone sono l’occupazione, anche abusiva, di suolo pubblico e la diffusione, anche abusiva, di messaggi pubblicitari mediante impianti installati su aree pubbliche, di uso pubblico o comunque visibili da aree pubbliche.

Anche Roma Capitale si adegua alla nuova normativa, tenendo conto del fatto che “la grave crisi economica derivante dall’emergenza COVID-19 sta determinando ingenti perdite di fatturato nel settore del commercio e delle attività produttive”.

Il nuovo Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione disuolo pubblico di cui all’articolo 1, comma 819, lettera a), della legge 27 dicembre 2019, n. 160 è attualmente contenuto nella delibera di Giunta Capitolina n. 21 del 24 marzo 2021 e, secondo gli indirizzi adottati dal Comune, mantiene invariato l’importo del canone finora applicato (euro 74,40 la tariffa standard annua, in euro 2,01 la tariffa standard giornaliera).

Tra le novità più interessanti, il rinnovato art. 2 dispone che “Per “occupazione di suolo pubblico” si intende l’utilizzazione di aree e spazi, soprastanti e sottostanti il suolo pubblico, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile di Roma Capitale…”. Questo rappresenta una significativa differenza rispetto al precedente art. 1 della Delibera n. 39 del 23 luglio 2014, il quale faceva riferimento anche ad “aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi e nelle forme di legge“.

In entrambe le regolamentazioni, comunque, permane il carattere traslativo della concessione di suolo pubblico, che caratterizza l’istituto (E. Mele, Manuale dir. amministrativo, p. 71).

Il Regolamento ora codifica anche il concetto di “autorizzazione“, che, al pari della “concessione” è “l’atto amministrativo checonsente l’occupazione, stabilisce i diritti e gli obblighi e determina il canone“.

Venendo alla tipologia delle o.s.p., l’attuale art. 4, comma 3, prevede che “È permanente l’occupazione autorizzata, in base ad una concessione con effetto permanente, per l’intero anno oppure per un periodo di almeno 45(quarantacinque)giorni, ricorrente per almeno due anni consecutivi a condizione che conservi le stesse caratteristiche, quali la tipologia, il periodo e la superficie“. Si tratta di una previsione peggiorativa per gli operatori economici, siccome il precedente art. 1 bis prevedeva che potessero essere ritenute permanenti le o.s.p. di durata non inferiore a sessanta giorni in due anni.

Il nuovo art. 6, rispetto al precedente art. 3, prevede che la domanda di o.s.p. possa essere presentata anche a mezzo PEC e che, una volta entrato in funzione il sistema di identificazione al portale del Comune, questa dovrà essere unicamente inviata a mezzo detto portale.

Il nuovo art. 10 cambia la competenza (da Municipi a Roma Capitale) ad esprimersi in ordine alle o.s.p da eseguirsi. nell’ambito della Città Storica, in relazione alle quali “Roma Capitale può subordinare il rilascio di concessioni di suolo pubblico alle prescrizioni di appositi piani che individuino la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza espressamente individuate con deliberazione di Giunta Capitolina“.

A dispetto delle ripetute battaglie che, negli ultimi mesi, hanno caratterizzato il dibattito giurisprudenziale, l’art. 19 non innova il precedente art. 10, nella misura in cui prevede che le o.s.p. possono essere automaticamente rinnovate, a richiesta del soggetto titolare, purché questi risulti ancora in possesso dei presupposti di ottenimento dell’atto concessorio.

A tal riguardo, l’art. 14 del nuovo Regolamento (in combinato disposto con l’art. 23) continua a prevedere il rilascio di un “provvedimento favorevole” (o l’adozione di un diniego espresso) quali esiti del procedimento di o.s.p., che, dunque, continua a non vedere applicato alcun istituto di semplificazione basato sul silenzio-assenso.

In base all’art. 24, 4° comma, “chiunque effettui una occupazione abusiva di suolo pubblico, diversa da quella descritta nel Capo VI della Legge regionale Lazio n. 22 del 6 novembre 2019, relativamente agli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria pari al doppio dell’indennità, ferme restando le sanzioni stabilite dagli articoli 20, commi 4 e 5, e 23 del Codice della Strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285“.

Si segnala, infine, l’art. 38, che riguarda il regime transitorio e che detta specifiche disposizioni in materia di prevenzione da contagio connesso alla pandemia in essere.

Commento.

Nel nuovo regolamento OSP di Roma continua a non trovare albergo alcuna forma di semplificazione procedimentale.

Verò è che, da sempre, la giurisprudenza amministrativa ha disconosciuto l’applicabilità dell’istituto del silenzio-assenso alla procedura di rilascio di concessione di suolo pubblico (v. Cons. giust. amm. Sicilia, 9 ottobre 2019, n. 887; Cons. Stato, V, 6 novembre 2019, n. 7564; TAR Mi, I, 7 febbraio 2018, n. 350), tuttavia per le occupazioni di minore impatto, alcune città (ad es. Taranto, Reg. OSP, art. 6) o alcuni comuni più piccoli (ad es., in provincia di Roma, Nettuno) prevedono procedure semplificate per occupazioni temporanee.

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Veneto: le Sezioni Unite a tutela dell’ambiente

Con la sentenza 29 aprile 2021, n. 11291, le Sezioni Unite della Cassazione, pronunciandosi sul caso delle Alpi Orientali (#Veneto) sintetizzano importanti principi in materia di #greeneconomy, energie #rinnovabili e tutela dell’ #ambiente.

Oggetto del ricorso, proposto da un’associazione delle imprese del settore idroelettrico, erano le sentenze del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche che avevano riconosciuto come legittime la deliberazione n. 1988 del 23.12.2015, con cui la Giunta regionale della Regione Veneto ha dettato le indicazioni sull’ammissibilità delle istanze di derivazione a scopo idroelettrico, ai fini della tutela dei corpi idrici, nonché una serie di diversi atti programmatori e pianificatori (inclusi la deliberazione n. 2 del marzo 2016, il Comitato istituzionale congiunto delle due autorità di Bacino operanti nel territorio Veneto – Friuli V.G. – Trentino Alto Adige ha adottato l’aggiornamento del piano di gestione, per il periodo 2015-2021 ed il DPCM 27 ottobre 2017 di approvazione del Piano di gestione per il distretto delle Alpi Orientali) finalizzati a tutelare i corsi d’acqua montani, mitigandone lo sfruttamento a fini idroelettrici.

Secondo la ricorrente, la programmazione e la regolamentazione regionale e nazionale dovevano ritenersi eccessivamente limitative ed ingiustamente penalizzanti. Le misure imposte sarebbero state ingiustamente afflittive per gli impianti idroelettrici, escludendo, di fatto, la possibilità di raccogliere e convogliare in impianti idroelettrici tutti i piccoli corsi d’acqua di montagna. Secondo la ricorrente, la raccolta delle acque provenienti dai piccoli corsi d’acqua montani non avrebbe danneggiato il territorio ma, al contrario, avrebbe valorizzato a suo vantaggio l’utilizzo dell’acqua.

Inoltre, la ricorrente doveva ritenersi irragionevole la programmazione dinanzi detta, per aver limitato l’accesso alla risorsa idrica solo per il “settore” dell’idroelettrico e non anche per quello industriale, molto più inquinante ed invasivo.

Di qui l’articolazione di un unico motivo di ricorso, finalizzato a denunciare “la violazione del Protocollo di Kyoto e delle sue integrazioni, la violazione della direttiva 2009/28/CE nonché la violazione dei principi di ragionevolezza, di uguaglianza, di buon andamento dell’azione amministrativa e di cui agli artt. 3 e 97 Cost. nonché la violazione del principio di generalità e astrattezza delle norme”.

La sentenza del TSAP è stata impugnata anche per aver asseritamente omesso di tener conto delle disposizioni in materia di tutela dell’ambiente per il contenimento del cambiamento climatico, posto che i provvedimenti normativi a livello interno ed eurounitario che incentivano la produzione di energia da fonti rinnovabili hanno come presupposto proprio la tutela ambientale, come evidenziato dalla direttiva 2009/28/CE.

Il principio “no deterioration”.

La sentenza delle Sezioni Unite ha respinto il motivo di ricorso, affermando che le scelte adottate dalle amministrazioni resistenti sono precipuamente volte a tutelare la qualità delle acque, con particolare riguardo ai piccoli corsi d’acqua montani.

Il divieto di captazione a scopi idroelettrici si può validamente imporre quando il bacino sia troppo poco esteso ed anche quando la lunghezza del corso d’acqua sia troppo breve, salvaguardando, così, le acque dei territori di montagna, dotati di un ecosistema particolarmente fragile, e caratterizzati da brevi corsi di acque, come nel caso del Veneto.

La valutazione fatta dalle amministrazioni resistenti e riconosciuta legittima dal TSAP è, allora, corretta.

L’art. 4, comma 1, lettera i), della direttiva 2000/60/CE stabilisce che “gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali”.

Tale principio – c.d. “no deterioration” è recepito dall’art. 76, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 152 del 2006 ed è anche fatto proprio dall’art. 12-bis del r.d. 1775 del 1933, ai fini del rilascio della concessione ad uso idroelettrico (che non deve pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato).

Il principio “no deterioration” deriva dal più generale “principio di precauzione” (art. 191 TFUE).

Come ricorda la Cassazione, nell’ordinamento eurounitario, il principio di precauzione è il “cardine della politica ambientale”; questo lo rende un principio sovraordinato rispetto al diritto interno (Cass. S.U. 10 aprile 2019, n. 10018; Cass., S.U., 28 dicembre 2018, n. 33663).

Conclusivamente, nel rapporto tra il principio di precauzione e il principio del sostegno alle energie rinnovabili, nel caso di specie è stato ritenuto legittimamente prevalente il principio di precauzione.

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Le ville pubbliche a Roma

Competenza ed incompetenza istituzionale nella manutenzione e nella gestione delle ville pubbliche della Capitale.

Roma. L’avvio di un “tavolo tecnico” che dovrebbe riguardare il c.d. restyling di Villa Chigi ha recentemente acceso il dibattito sullo stato delle ville pubbliche romane e sulla responsabilità del degrado perdurante ed incontrollato.

Attualmente Villa Chigi (quella ipoteticamente interessata da questo non meglio chiarito “restyling”) è ridotta a parco giochi, sì, ma per vandali ed a campo di corsa per cani senza guinzaglio.

Ma di chi sono le responsabilità istituzionali in materia di manutenzione delle ville cittadine? Era proprio necessario questo “tavolo tecnico”?

Forse no. Facciamo il punto della situazione, quanto a competenza istituzionale nella manutenzione e nella gestione delle ville comunali di Roma.

La competenza.

Nella normalità dei casi, è il Dipartimento Tutela Ambientale ad essere competente per la programmazione e la manutenzione delle grandi ville comunali, tranne che queste non siano parte di Parchi e Riserve Naturali.

Lo Statuto capitolino (ed in particolare l’art. 26, comma 9, lett. F) affida ai Municipi la gestione dei “servizi relativi alla manutenzione delle aree verdi di interesse locale, con esclusione delle aree archeologiche, dei parchi e delle ville storiche”.

Il Regolamento del decentramento amministrativo (art. 69) stabilisce che i Municipi sono competenti per la manutenzione (ordinaria e straordinaria) di aree verdi minori di 20.000 mq e per la concessione in uso a terzi, tramite convenzione, delle aree minori di 10.000 mq. Il Dipartimento è, invece, competente per la programmazione di nuove aree verdi, per la manutenzione delle ville storiche e delle aree verdi più estese o che insistono sul territorio di diversi municipi, nonché per la manutenzione straordinaria delle aree verdi di arredo e complemento alla viabilità.

Villa Chigi ha un’estensione pari a 5 ettari (50.000 metri quadri) ed è anche una villa “storica”. Quindi la competenza per manutenzione e gestione è solo del Dipartimento. L’elenco aggiornato delle aree verdi “municipali” e di quelle “dipartimentali” lo si trova sul sito del Comune di Roma e su quello dell’Agenzia ACOS (Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici di Roma Capitale).

Te lo do io il restyling

L’affidamento dei lavori di “restyling” o, se del caso, la scelta di un soggetto al quale affidare in concessione una porzione di villa da destinare ad attività di somministrazione e vendita di alimenti e bevande presuppongono scelte programmatorie ed anche amministrative.

Il vero punto di partenza, da questo punto di vista, è il bando di gara.

E se questo non avviene?

In teoria, la manutenzione delle ville potrebbe essere svolta in modo spontaneo anche da associazioni, enti del terzo settore, comitati e persino cittadini singoli, in accordo con il Dipartimento. E’ l’art. 190 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 che prevede tale possibilità, disciplinando il c.d. “baratto amministrativo”.

Purtroppo, però, questo istituto giuridico – applicato un pò ovunque in Italia – non ha mai convinto l’attuale sindaco di Roma.

Se, invece, si tratta di avviare uno sfruttamento economico delle aree verdi, potrebbe anche partire dal basso una simile iniziativa, ad esempio nelle forme del “project financing”, istituto disciplinato dagli artt. 179 e segg. del medesimo d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

Insomma, gli strumenti giuridici ci sono, basterebbe applicarli (e saperli applicare).

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L’inadempimento “lieve” del concessionario

Il TAR Lazio, II bis, con sentenza 29 marzo 2021, n. 3814, individua alcuni comportamenti che non portano alla revoca in autotutela della concessione demaniale (o alla sua decadenza per grave inadempimento).

La fattispecie recentemente risolta dal TAR del Lazio con la sentenza che si annota vedeva contrapposto un concessionario demaniale al Comune di Pomezia. Il Comune – a seguito di accertamenti condotti sull’area oggetto di concessione – aveva rinvenuto elementi indicativi di un comportamento inadempiente del concessionario.

Da quanto emerge dalla sentenza, l’amministrazione concedente aveva contestato le irregolarità riscontrate, arrivando ad innescare un procedimento sfociato, poi, nella revoca della concessione demaniale a scopi turistico-ricreativo oggetto di inadempimento.

Il concessionario ha impugnato il provvedimento dinanzi al TAR, deducendo che i comportamenti ivi censurati non fossero di tale gravità da condurre alla risoluzione per inadempimento grave e deducendo, inoltre, altri motivi di carattere procedimentale.

Per il TAR ha ragione il concessionario. Non tutti i comportamenti inadempienti hanno lo stesso peso, ve ne sono alcuni che possono condurre semplicemente ad una diffida da parte dell’amministrazione concedente.

In particolare, secondo il Tribunale di Via Flaminia, rientrano in questo elenco” di inadempimenti di minor conto:

  • la mancata corretta delimitazione dell’area,
  • l’ assenza di un percorso che permettesse ai disabili di arrivare fino alla battigia,
  • la minore estensione delle tecnostrutture per le zone d’ombra e di quella adibita al primo soccorso rispetto a quanto previsto in convenzione,
  • la presenza di una bombola del gas appoggiata sull’arenile,
  • il mancato rinvenimento delle strutture adibite a zone d’ombra con tavoli e sedie, pur previste dalla convenzione
  • la presenza sull’arenile di una doccia in legno a cielo aperto avente la superficie di mq 2,89 non inserita nel grafico della convenzione.

Se queste inadempienze sono dovute a fattori climatici sfavorevoli (una forte mareggiata ed il vento, nella circostanza) e se vengono in rilievo alla fine della stagione balneare, allora non possono portare alla caducazione della concessione, ma solo ad una “tirata d’orecchie al concessionario.

La somma non fa più il totale!

Forse il TAR Lazio avrebbe potuto dedicare qualche giorno in più alla valutazione della fattispecie; la sentenza in questione, infatti, non convince per niente ed è stilisticamente discutibile.

Dal punto di vista stilistico, si evidenzia come la Sezione II Bis non richiami a sostegno della sua decisione alcuna norma giuridica, se non l’art. 21 bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 (e solo “passim”).

Invero, la decisione del TAR fonda sulla sola valutazione dei fatti dedotti in causa, alla luce del principio di proporzionalità (“...in applicazione del principio di proporzionalità e per un migliore perseguimento dell’interesse pubblico alla migliore fruizione della spiaggia libera da parte della collettività, non consentano di considerare integrato il presupposto del grave inadempimento all’origine del provvedimento di decadenza, né tantomeno né appaiano così determinanti da aver fatto venir meno l’intuitus personae alla base del contratto, non essendo suscettibili, per la occasionalità o la marginalità delle condotte, di compromettere l’affidabilità del concessionario“).

La parte in diritto, però, è fondata più che altro sull’analisi dei fatti di causa, per come emersi durante il processo. Questo modo di redigere la sentenza non consente facilmente di comprendere quale norma l’amministrazione ha violato, in un modo talmente grave da condurre all’annullamento del provvedimento impugnato.

Dal punto di vista contenutistico, la decisione non è condivisibile, perchè si sofferma su ogni singolo inadempimento, valutandone la presunta “minore rilevanza“, senza considerare l’insieme delle violazioni riscontrate.

La logica “settoriale” del TAR Lazio finisce per travalicare il principio di proporzionalità (trifasica?). Questo non consiste tanto nel valutare i singoli comportamenti, ma, al contrario, nel valutare l’aspetto “sostanziale” del rapporto tra amministrazione ed amministrato, in modo tale da applicare, ove possibile, la sanzione più mite tra quelle che comunque consentono di raggiungere lo scopo.

La sentenza, inoltre, finisce pure per innescare un meccanismo tutt’altro che virtuoso, avendo elaborato una sorta di “elenco delle violazioni di minore importanza, quando, invece, anche la reiterazione e la sommatoria di comportamenti inadempienti apparentemente poco “gravi può assumere rilevanza ai fini della gravità dell’inadempimento “complessivo” (v. ad es., Trib. Roma, VIII, n. 13341 del 18 giugno 2015; Trib. Milano, I, n. 11847 del 26 novembre 2018).

Questo argomento, però, non pare sia stato preso in considerazione da parte del Tribunale. O forse non è stato dedotto.